摘要：草原肉羊产业是我国草原畜牧业的主体，养羊是广大牧民生计的主要来源。对相关产业政策主要绩效的分析发现：草原肉羊产业已初步形成集草原使用权承包制度、产业布局政策、主要生产要素补贴、草原补奖政策和产业公共服务于一体的可持续发展政策体系;政策体系运行结果总体符合政策目标，但还须进一步完善;草原畜牧业持续发展的根本还在把过多的牧民转移出去，从而扩大草原经营规模，实现城乡统筹发展。
当前，我国正处在工业化、城镇化、农业现代化和信息化同步推进阶段，“四化”能不能实现，取决于农业现代化。因此，作为现代农业重要组成部分的现代草原畜牧业具有举足轻重的地位。而当下草原畜牧业的主体是草原肉羊产业，所以如何促进草原肉羊业的发展和转型具有重要意义。随着工业化、城镇化的快速推进，畜产品需求增长很快，尤其是社会对农产品质量安全的要求越来越高，以草原肉羊为代表的天然放牧生产的肉类，因为比较健康安全，需求越来越大。但我国草原超载过牧、退化沙化严重，依靠天然草场放牧养畜已经基本饱和，草原肉羊生产日益受资源环境约束。随着党的十八大报告把建设生态文明提高到“五位一体”总布局的高度，提出建设美丽中国，新时期的草原牧区工作确立了“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，在牧区各地积极推行草原确权、禁牧、草畜平衡等项制度和政策。从可持续发展的角度对现有政策实施的效应进行梳理评价，对完善肉羊产业政策、促进肉羊产业的持续发展和转型升级非常必要。
1草原使用权承包制度主要绩效分析
草原产权制度是草原肉羊生产的基础制度安排。20世纪90年代中期草原在中央和省级政府的干预下开始承包到户，我国草原地区彻底实行家庭承包责任制，之前只是将所有牲畜承包到户。
在草原承包到户之前，由于法律、法规对草原使用权没有加以规定，集体所有权没得到有效管理执行，造成牧民抢牧、滥牧甚至掠夺性放牧的“公地悲剧”，使草原退化。进入21世纪之后，我国草原相关法律法规越来越完备。将草原使用权赋予家庭，激发牧户将利用草原和保护草原的行为结合起来，减少了草原“公地”。2002年12月修订并实施的新《草原法》对家庭承包予以确认，2003年实施的《农村土地承包法》，在某种程度上承认了土地承包权是农民的财产权之一，使得保护土地承包权进入到保护公民财产权益的重要层面，为承包者抵御牧民及非牧民的草场侵权提供了法律依据，保护了牧民养羊的生产资料。
随着政府推行草原承包到户的力度越来越大，在一定程度上克服了确权到户的技术限制和操作困难，牧民的权益得到落实。目前全国落实承包草原面积41亿亩，占可利用草原面积的82%，并力争到2015年，基本完成草原确权承包和基本草原划定工作[1]。在基本完成草原使用权初始配置的基础上，草地流转和合作经营得以展开，打破了家庭承包导致草地细碎化的困局，缓解了以户围栏造成的分布式过牧，促进了草原肉羊生产的持续发展。
2肉羊产业布局政策主要绩效分析
市场经济条件下，经济效率的实现必须形成动态的产业结构和地区分工。有效率的资源组合在区域上就表现为地区之间合理分工，使生产能够发挥各地优势，形成优化的产业布局。
2003年我国《肉牛肉羊优势区域发展规划(2003~2007)》出台，并取得了显著成效。在此基础上，2008年《全国肉羊优势区域布局规划(2008~2015)》专门针对肉羊产业发展作出了规划，根据不同区域的特点明确了各区域的定位和主攻方向，覆盖全国21个省(自治区、直辖市)的153个优势县，并由中央财政现代农业生产发展项目对肉羊生产优势县(旗)进行支持。为调整产业结构，还对标准化养殖场进行补助。这些规划引导肉羊产业向具有一定资源禀赋、市场基础、产业基础的区域集中，发挥肉羊生产的区域比较优势，有效地增加了供给。通过产业集聚水平的提高，提升了产业竞争力。总体来看，我国肉羊生产仍然以牧区、半牧区为主，2012年，全国268个牧区半牧区县羊肉产量达到132.75万吨;牧区出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%，略高于农区水平。
从我国肉羊屠宰加工的分布看，也表现出相对集中的趋势，内蒙古、新疆、河北、山东、河南五省区羊肉产量合计为217万吨，为全国羊肉产量的56.04%。[2]
3肉羊生产补贴政策主要绩效分析
国家对肉羊生产进行补贴，推行舍饲圈养、激励牧民转变生产方式，校正肉羊生产的环境负外部性。通过养羊专业化和规模化，提高生产效率，增加农牧民收入，减小对草原的压力和破坏。这些政策主要包括种公羊和牧草良种补贴、畜牧机械购置补贴以及农牧民生产资料综合补贴。
3.1种公羊良种补贴
种公羊良种补贴是在畜牧良种补贴的背景下出台的。自2002年国家实施农作物良种补贴之后，2005年启动了畜牧良种补贴，补贴品种逐步扩大至奶牛、生猪、肉牛、绵羊、山羊。该项政策目标是要加快肉羊品种改良，提高养殖效益，促进肉羊产业增长方式转变。
种公羊的补贴对象是项目区内存栏能繁母羊30只以上的养殖户。地市和省(区)农牧业主管部门根据中央下达的补贴数量和补贴资金，组织供种单位招标、实行统一采购，由中标单位按照补贴后的优惠价格向项目县(旗)的养殖者提供良种。
从执行的结果来看，2009年新增绵羊种公羊良种补贴，在内蒙古、新疆、青海、河北、甘肃、黑龙江、吉林、宁夏、西藏等9个绵羊主产省(区)及新疆生产建设兵团开展补贴试点，共补贴绵羊种公羊7.5万只，补贴标准800元/只。2011年山羊也纳入补贴范围，并扩大补贴范围、增加补贴数量，在中央实施草原生态保护补奖机制政策的内蒙古等8个牧区省区增加指标16.25万头，共补贴23.75万头。2012年继续扩大补贴范围，将辽宁、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广西、贵州等省纳入补贴范围，增加补贴总数量至24.7万只。累计改良覆盖面超过50%。一些省区在中央财政补贴资金之外，省财政还拿出资金增加补贴指标，如内蒙古。
牧区从大集体至今，在外部力量干预下经过了几个畜种改良的阶段。大集体时期的改良品种由于不适应当地的生态环境，逐渐自行终止。改革开放以后，随着牧民定居和草场划分到户，游牧几乎停止，舍饲棚圈等基础设施的普及，生产方式的变化使得自然环境对肉羊生产的限制性进一步弱化;牧民的生活被卷入市场中，使经济价值成为牧民选择品种的主要标准，更多地关注羊的生产性能，从而为品种改良创造了新的空间。新世纪，由于草原退化，草畜平衡、减畜等环境政策介入，为了使牧民的生活不受影响，政府启动了新一轮的家畜品种改良，种公羊良种补贴就是其一[3]。根据本课题组2011年底对内蒙锡林郭勒盟典型草原8个旗县208户牧户的调查，26.0%的牧户获得了种公羊良种补贴，从覆盖范围和补贴力度上看，对草原肉羊良种化推动比较大，促进了生产方式转变。
3.2牧草良种补贴
2011年，国家投入136亿元资金，在内蒙古等8省区全面启动实施草原生态保护补助奖励机制政策，牧草良种补贴是内容之一。该项政策的目标是：加快牧草良种推广，改善草原生态，促进增草增收。
牧草良种补贴的对象是生产中使用牧草良种的农牧民。各省区根据国家核定的人工种草面积对种草农牧民进行补贴。项目所需草籽由政府组织招标、统一购买。
从执行的结果来看，2011年，对内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南这8个牧区省区的0.9亿亩人工草场，按每亩10元的标准给予牧草良种补贴。实施中，一些省区对补贴范围和补贴标准进行了细化。
在自然条件合适的农区、半农半牧区，人工种植牧草可以缓解饲草压力、改善生态环境、促进农民增收，实现预期政策目标。但如果在自然条件不合适的地区种植，则可能会带来地下水的不当利用和草原开垦问题，造成草原的进一步破坏。随着近年来草原监管工作的落实，以2010年草原植被恢复费征收管理制度正式建立，和2012年《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》颁布实施为标志，草原开垦政策收紧，走向规范化、法制化，牧区牧草良种补贴政策也必然随之趋于理性。
3.3畜牧机械购置补贴
2004年，中央财政安排0.7亿元补贴资金在全国66个县实施农机具购置补贴。2009年，补贴范围扩大到全国所有农牧县和农场。该项政策的目标是：引导农牧民购买应用先进适用的农业机械，加快推进农牧业机械化，提升农牧业生产力，促进农业增产增收、农牧民节本增收。
畜牧机械的补贴对象为纳入补贴区域范围并符合补贴条件的农牧民、农牧场(林场)职工、直接从事牧机作业的农牧民生产经营组织。对供货商实行招投标制，由省级农机主管部门根据项目要求组织公开招标，确定适合当地生产条件的补贴机具种类、型号、价格及供应厂商，并向实施区农民进行公示。然后补贴对象提出购机(系补贴目录中的畜牧机械)申请，相关部门受理并通过资格审查后，农牧民全价或差价购机(各地规定不一)，然后报账审核、凭购机发票对农牧民或供货商结算补贴资金。补贴标准：(1)一般不超过30%的补贴比例，特殊地区除外;(2)单机补贴原则上最高不超过5万元，部分大型机械另行确定最高补贴资金。
从执行结果来看，随着补贴范围扩大到全国所有农牧县和农场，2010年中央财政预算安排补贴资金增至154.9亿元，补贴种类涉及12大类45个小类180个品目。从2009年开始，各地还可以根据本地农业发展需要自行增加不超过20个品目的其它机具列入中央资金补贴范围，对本地重点推广的机具品种，可以利用地方财政资金给予适当累加补贴。
畜牧机械购置补贴的政策效应，不仅仅体现在提高机械化水平和生产效率方面，对自己使用机械的农牧户来说，能影响他们的生产行为，促进调整种养结构、调整投入要素，推动适度规模经营，并节约成本增加养殖收入，解放劳动力、促进兼业经营，拓展非农就业增收空间。对以经营性服务为目的的专业户和合作组织来说，能提高其收入水平，推动建立产业社会化服务体系，提高产业社会化服务能力，以社会化服务的规模弥补人均草地的不足。根据本课题组对内蒙古锡林郭勒盟典型草原8旗县的调查数据，17.8%的牧户获得了畜牧机械购置补贴。
3.4牧民生产资料综合补贴
继2006年中央安排农资综合直补弥补农民生产成本之后，2011年国家启动实施草原生态保护补助奖励机制政策，其内容包括对内蒙古等8省(区)约200万户牧民，按每户500元的标准实施牧民生产资料综合补贴。该项政策的目标是：缓解农资价格上涨对农牧民生产的影响，减少生产成本，保障畜牧养殖合理收益，促进畜牧生产和农牧民增收。
牧民生产资料综合补贴资金发放利用牧民一卡通，或以现金方式直接发放到农牧户。
从执行结果来看，经过草原补奖机制几年来的落实，各地区基本甄别出了能够享受补贴的农牧户，生产资料综合补贴基本发放到农牧户手中。但国家核定牧户少于实际数，有待增加补贴指标。由于牧民生产资料综合补贴以户头发放，牧民的生产决策与补贴金额之间没有直接关联，该补贴已由调动农牧民生产积极性、促进畜牧生产转变为单纯的农牧户收入支持。
4草原补奖政策主要绩效分析
从2011年起，在退牧还草工程基础上，中央财政投入134亿元资金，在内蒙古等8个主要草原牧区省(区)，建立草原生态保护补助奖励机制。继续以工程项目的形式推行禁牧和建设养畜，但对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上实施草畜平衡管理，并给予未超载放牧的牧民草畜平衡奖励，与禁牧补助一起简称“草原补奖政策”。2012年，中央财政草原补奖资金增加到150亿元，实施范围进一步扩大到东北华北5省、覆盖了全国所有牧区半牧区县。成为新中国成立以来在草原牧区实施的一项资金规模大、涉及面积广、受益牧民多的大政策，标志着我国对牧民的生态补偿政策进入一个新阶段。随着退牧还草工程继续实施并更加突出针对性，京津风沙源草原治理工程二期顺利启动，以及相关的游牧民定居工程、草原防火、草原监测、牧草保种、治虫灭鼠、飞播种草等项目继续深入实施，2012年，中央财政草原总投入超过220亿元，是2009年的5倍多，创历史新高，牧民人均草原补奖等政策性收入也达到700元，占牧民人均纯收入的11.8%[4]，缓解农牧民对草地的依赖及其引致的资源过度利用的作用日增，对我国草原肉羊生产施加了广泛且深刻的影响。
4.1禁牧、休牧
禁牧、休牧的政策目标是：对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行长年禁牧封育，以恢复草原;对退化不是特别严重的草原在一年内的一定期间施行禁止放牧利用，休养草原。
我国禁牧、休牧政策可分为两个阶段。第一阶段2003~2009年，由2002年底开始的退牧还草工程对禁牧、休牧进行饲料粮补助。第二阶段，2011~2015年，在第一阶段基础上，取消饲料粮补助，禁牧草地每亩奖励6元，5年为一个补助周期，休牧补助被普遍实行的草畜平衡奖励取代。[5]
从执行情况来看，在第一阶段，按照《全国草原生态保护建设规划》的总体布局，结合当地天然草原退化的现状、草原类型和社会经济类型及发展水平，退牧还草工程分布在青藏高原东部江河源草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和内蒙古、甘肃、宁夏西部荒漠草原四大片区。选择了内蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肃、宁夏、云南8省区以及新疆生产建设兵团125个左右的县旗、市、团场实施。在工程正式实施3年之后，对实施范围进行了适当调整。剔除已完成任务的县，适当扩大四大片区的范围，增加陕西、黑龙江、吉林、辽宁等省与现有工程县相连的县为工程实施范围。2010年底，退牧还草工程实施8年来，中央投入资金209亿元，已惠及181个县(团场)、90多万农牧户[6]。在第二阶段，由于退牧还草工程建设内容单一、配套资金难落实等原因，国家对退牧还草工程进行了完善，与草原生态保护补奖政策相衔接，更加突出了针对性。目前已落实禁牧草原14亿亩，退牧还草等工程建设成效显著，与非工程区相比，工程区草原植被盖度提高10个百分点以上，牧草高度提高40%以上，鲜草产量提高50%以上[7]。
我国牧区草原类型、自然条件、经济条件和区位条件差异大，对肉羊生产主体来说，禁牧补助标准单一，无法客观反映和满足各地的实际补偿需求。除此以外，补贴标准偏低也是普遍反映的问题。生态补偿量的确定依据大致有两种：一种是从生态价值评估的角度，以生态系统提供的生态服务价值作为补偿标准;另一种是从机会成本的角度，对造成的机会成本损失进行补偿。由于生态系统服务价值的测定方法还不成熟，适用性差，一般通过机会成本损失来确定生态补偿标准。对肉羊养殖来说，一部分农牧民因禁牧而减少或失去以往的养羊收入，一部分牧民因季节性休牧而增加饲草料成本，或是减少牲畜以应对饲草料不足，直接造成养羊收入的降低，并对扩大生产规模造成影响，这些都是禁牧、休牧引起的机会成本损失。尤其是近年来羊肉价格持续走高，禁牧、休牧的机会成本损失更大，加大了政策落实的压力。因此，应进一步完善禁牧、休牧补助方式，制定合理的补贴标准，以保证养羊收益、稳定农牧民肉羊生产，确保草原生态环境恢复。
4.2草畜平衡
前期退牧还草工程只将6700万公顷草原纳入工程区范围，仅占西部地区严重退化草原的40%，占全国中度、重度退化草原的25%。而全国至少有70%的草原处于中度及重度退化状态。因此工程区外草原条件同样较差，“区内禁，区外牧”的超载过牧、偷牧现象严重，大大抵消了退牧还草工程改善草原生态的效果。为了避免此消彼长式的生态破坏，国家在2011年启动草原生态保护补助奖励机制政策，对禁牧区外的草原实行草畜平衡制度，并逐步扩展到全国2.7亿公顷可利用草原。该项政策目标是使一定时间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡，以保持草原生态系统良性循环。
我国自2005年3月1日起施行《草畜平衡管理办法》。从2011年起，对禁牧区域以外实行休牧、轮牧的草原，在核定合理载畜量的基础上，中央财政对未超载的牧民，按照每亩每年1.5元的标准给予草畜平衡奖励。
从2011年起，国家在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省(区)，启动实施草原生态保护补助奖励机制政策，进行草畜平衡管理。2012年，草畜平衡奖励政策实施范围扩大到东北华北的辽宁、吉林、黑龙江、河北、山西5省，覆盖了全国所有牧区半牧区县[8]，包括13个省区的578个县、68个兵团团场和11个农垦牧场，目前落实草畜平衡面积26亿亩。
现行草畜平衡补偿政策与牧户承包的草原面积挂钩，隐含着牧户超载过牧程度是均质的前提假设。由于没有考虑到牧户之间的差异，过于标准化、简单化的思路导致草畜平衡制度不能有效执行，政策效果打折扣。
4.3建设养畜政策
前期退牧还草工程建设主要是恢复生态方面的措施，仅有禁牧围栏和草原补播两项内容，建设内容比较单一。禁牧休牧后缺乏饲料来源和舍饲圈养条件，加之牧民收入来源单一、转产就业渠道狭窄，生计面临困难，加剧了偷牧现象发生，影响了工程效果。因此，国家2011年对退牧还草工程进行调整完善，与草原生态保护补奖机制衔接，增加了舍饲棚圈、人工饲草地建设等支持建设养畜的政策措施。该项政策的目标是：通过扶持建设生产、生活设施，帮助、引导农牧民转变生产方式，与生态恢复工程措施相配套，实现持续有效的草原生态建设保护。
该项政策一是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地。在具有发展舍饲圈养潜力的工程区，对缺乏棚圈的退牧户，按照每户80平米的标准，配套实施舍饲棚圈建设。在具备稳定地表水水源的工程区，配套实施人工饲草地建设，解决退牧后农牧户饲养牲畜的饲料短缺问题。二是完善原有草原围栏和补播改良政策措施。实行禁牧封育的草原，原则上不再实施围栏建设，可根据实际情况酌情安排。今后重点安排划区轮牧和季节性休牧围栏建设，并与推行草畜平衡挂钩。按照围栏建设任务的30%安排重度退化草原补播改良任务。三是提高中央投资补助比例和标准。[9]
在市场和政策的推动下，草原畜牧业逐渐形成了一套集约化建设养畜的思路和做法。我国《草畜平衡管理办法》明确规定，牲畜饲养量超过核定载畜量的，草原使用者或承包经营者应当采取的前三条措施是：加强人工饲草饲料基地建设、购买饲草饲料、实行舍饲圈养。上述措施与畜牧良种化、机械化等一起构成了一整套建设“集约化畜牧业”的技术干预，牧业社会的牧草资源、劳动力、相应的制度安排被重新组织起来，传统的生产系统与生态系统的耦合关系被打破，草原肉羊生产越来越依赖于资本和物质投入，在获得相应的好处的同时，面临的市场风险和生态风险也随之增大。[10]牧户围栏草原能缓解“公地的悲剧”，但移动性下降也带来分布式过牧;羊舍、贮草棚建设能降低自然风险，但与此同时，从外界输入饲草料成为应对自然灾害的主要方式，相比游动避灾增加了成本;发展人工饲草地能缓解饲草料不足，但同时也可能带来地下水的不当利用和草原开垦问题;草原补播改良也仅在荒漠草原严重退化的区域有效，温性草甸草原补播由于补播的牧草竞争不过天然植被，生存不适导致效果很差。国内外实践的经验教训表明，只有因地制宜、合理实施建设养畜才能达到预期政策目标。
5肉羊产业公共服务政策的主要绩效分析
由于草原肉羊生产的分散性特别是突出的生态外部性，使得以追求经济利益最大化的经济组织难以全面满足农牧民的生产需要，因此产业的社会化服务就变得十分必要，尤其是某些具有基础性和公益性的公共服务。这些组织或部门包括政府设立的农牧业扩展服务机构以及地方政府管理部门等。隶属于政府职能部门的服务性事业单位，如兽医站、农机站等，他们过去由政府财政提供资金，实行无偿服务，由于制度原因，服务能力不强。但在市场化改革中，他们有的在转轨中遭淘汰，有的通过提供收费服务维持生存和发展，也有的实行企业化经营，进一步弱化了原本就不完善的产业公共服务职能。近年来我国肉羊繁育体系虽有所完善，但在农牧民教育发展、适用技术推广、重大疫病防控等方面的产业公共服务能力依然较弱，社会化服务体系还不健全，产业公共服务政策还有待加强。
6结论与启示
进入21世纪以来，我国逐步形成了一个以草原产权制度、产业布局、重要生产要素补贴、草原补奖和产业公共服务政策为主体的保护政策体系。本文从可持续发展的角度对这些草原肉羊产业发展政策的主要绩效进行了评价，表明该政策体系运行的结果总体达到了政策设计的目标，但还有进一步改善和完善的余地。
我国草原牧区持续发展的根本问题还在于支撑的人口过多。在当前牧民收入来源单一、转产就业困难的条件下，要实现草原生态、生产和牧民生活可持续，须继续严格草原进入权，控制以草原为生的人口总量;通过草原生态建设项目干预，控制草原生态恶化速度;并实施生产补贴，引导牧民转变生产方式，发展专业化和适度规模经营，提高生产效率和技术水平，实现养羊收入和肉羊供给稳增;同时实施生态补偿、加大养畜基础设施建设力度，改善饲养条件，引导牧民由天然放牧向舍饲、半舍饲转变。从未来的发展看，随着工业化、城镇化的发展，我国城乡居民的收入水平在迅速地提高，收入与消费的示范效应使得牧民们也努力提高自己的收入水平，在短期技术进步不可能大变化情况下，如果没有更多的牧民转移出去，草原资源和环境承受的压力会越来越大。因此，应该及早着力牧民教育与培训，开启牧区剩余劳动力转移进程，促进草原经营规模的扩大，从而最终实现草原肉羊产业可持续发展。